Местное самоуправление
Впервые опубликовано на «Украинской правде» 23.12.2017 (https://www.pravda.com.ua/columns/2018/01/28/7169767/).
Местное самоуправление – это не часть системы государственной власти. Если вам этот тезис кажется странным, то еще раз посмотрите первые записки, в которых речь идет о сути государства. Государство – это инструмент, который создан гражданами для решения вполне конкретных и определенных задач. Исчерпывающий перечень этих задач был уже указан, и все они решаются тремя ветвями государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Прочие задачи не относятся к сфере государства, и граждане могут создавать любые объединения для решения этих задач по своему усмотрению. Так, жильцы дома создают ОСББ для решения задач по обслуживанию своего дома. Студенты в университете создают ассоциацию для обслуживания своих интересов. Жители коттеджного городка объединяются для организации охраны или вывоза мусора. А в больших масштабах – в масштабах города, района, области и т.п. – граждане точно так же могут учредить органы местного самоуправления и ровно с той же целью – обслуживания интересов людей, живущих на данной территории.
Итак, местное самоуправление – это частный случай объединения граждан. Граждане, напомню, имеют все полноту власти в своих руках, и по своему усмотрению могут создавать любые организации (корпорации, партии, объединения, союзы, ассоциации и т.п.), наделять их любыми полномочиями, но только на добровольной основе. То есть, вы не можете наделить какой-то орган полномочиями командовать или регулировать других людей помимо их воли. Для целей внутренней непротиворечивости, конечно же, следует избегать наделения двух органов одними и теми же полномочиями. Исходя из этой логики, те функции, которые в предыдущих записках были отнесены к компетенции государства, не должны делегироваться иным органам, в том числе и местному самоуправлению. Именно поэтому важно иметь небольшое государство – лишь необходимый минимум полномочий делегируется государству, чтобы иметь наибольшую свободу в делегировании остального другим институтам – как местному самоуправлению, так и бизнесу, и гражданскому обществу.
В принципе, на этом можно было бы поставить точку в данной записке. Если принять логику Гамильтона (см. записку № 3), то гражданам не нужно никакого конституционного основания, чтобы организовывать местное самоуправление и наделять его любыми полномочиями, за исключением отнесенных к сфере государства, по своему усмотрению. Это право у граждан есть и так, оно является естественным. Но, как мы уже видели ранее, есть опасение узурпации данного права государством. Поэтому глава о местном самоуправлении в Конституции – это не его разрешение гражданам, а прямой запрет государству на его ограничение. Есть и второй повод – это Европейская хартия о местном самоуправлении (http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122), которая рекомендует конституционное определение некоторых его аспектов. Раз Украина присоединилась к Хартии, то необходимо выполнять взятые на себя обязательства, либо же денонсировать ее. Хотя Хартия отнюдь не пронизана либертарианским духом, а некоторые ее положения спорны, я все же считаю, что совместить ее с идеей записок – свободой – можно, и ниже я постараюсь это показать.
Статья 2 Хартии в полной мере исполняется внесением в Конституцию статьи о местном самоуправлении.
Статья 3 Хартии полностью совместима и не требует никакого дополнительного закрепления. Первый пункт автоматически выполняется, поскольку полномочия государства жестко ограничены, а все остальные функции могут быть делегированы, в том числе, местному самоуправлению. Например, это образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, рекреационные зоны, местные дороги, парковки и т.д. Второй пункт также выполняется, ибо государство, не создавая органы местного самоуправления, не может решать вопрос их формирования. Граждане сами решат, как и в каком формате проводить выборы.
Все пункты статьи 4 Хартии полностью соответствуют духу настоящих записок. Сфера полномочий местного самоуправления устанавливается самими гражданами, учреждающими такие органы. Единственным исключением является то, что полномочия, которыми наделены органы государственной власти, не могут делегироваться местному самоуправлению, но это же исключение предусмотрено пунктом 4.2 Хартии.
Статья 5 Хартии также вполне совместима с идеями записок – раз не государство, но граждане учреждают органы местного самоуправления, то они и определяют территориальные границы. Конечно, из этого следует, что законодательная власть не может принимать законы об административно-территориальном устройстве. Но и в записке №5 данный вопрос не отнесен к сфере компетенции законодательной власти.
Статья 6 Хартии соответствует предлагаемой конституционной модели. Местное самоуправление – такое же объединение граждан, как и корпорация. В корпорации уровень оплаты труда и правила продвижения по карьерной лестнице определяют акционеры, их представители (совет директоров) и наемные менеджеры корпорации. В органах местного самоуправления этому соответствуют граждане, их представители (местный совет) и наемные менеджеры местного самоуправления. Государство же ни в случае корпораций, ни в случае местного самоуправления не оплачивает труд их сотрудников и не берет этих сотрудников в свой штат.
Реализация статьи 7 Хартии также не вызывает никаких проблем в рассматриваемой модели – статус местных выборных лиц определяется гражданами, учреждающими орган местного самоуправления. Размер оплаты их труда тоже устанавливается гражданами – но, разумеется, это деньги местного самоуправления, а не государственного бюджета.
Статья 8 Хартии выполняется автоматически, поскольку никакого специального административного контроля государства над местным самоуправлением нет и быть не может. Органы местного самоуправления, как и любые другие юридические лица, отвечают лишь за соблюдение закона на общих основаниях.
Реализация статьи 9 Хартии является наиболее проблемной для нашей концепции. С одной стороны, раз органы местного самоуправления являются частным случаем объединений граждан, как и любая корпорация или некоммерческая организация, они могут владеть собственностью, включая денежные средства, и обладают полной финансовой независимостью в вопросах их расходования. С другой стороны, никаких местных сборов и налогов не может существовать в природе, поскольку вопросы налогообложения отнесены к компетенции государства. Также, нет и не может в либертарианской модели быть национальной экономической политики – мы уже убедились в том, что единственной допустимой возможностью вмешательства государства в экономику является обеспечение свободной и честной конкуренции.
Остается вопрос – каковы могут быть источники доходов местной власти? Здесь есть два ответа, они друг друга взаимно не исключают и в реальности могут комбинироваться. Во-первых, оказание местным самоуправлением услуг может и должно быть платным – так, обучение в публичных школах и лечение в муниципальных больницах стоит денег, и за это платит либо тот, кто получает услугу, либо налогоплательщик. Либертарианский подход четко говорит, что каждый должен платить за себя, и никто – за других. Поэтому муниципальные учреждения (школы, больницы) должны быть хоть и не коммерческими (т.е. не имеют целью получение прибыли), но самоокупаемыми. Оставшаяся часть расходов местного самоуправления – собственно, его служащие и местная публичная инфраструктура – может финансироваться за счет налогов, поскольку граждане, живущие на территории муниципалитета, платят налоги. Однако не следует делать субсидий от государства местному самоуправлению. Вероятно, следует законодательно определить (а сфера государственных финансов входит в компетенцию законодателя) долю ряда налогов, которая идет на нужды органов местного самоуправления. Причем эта ставка должна быть единой для всей страны, никакого перераспределения в ручном режиме быть не может!
Статьи 10 и 11 Хартии выполняются автоматически, поскольку любые юридические лица имеют соответствующие права.
Статья 12 Хартии требует выполнения, по крайней мере, 10 из определенных в ней пунктов других статей. Предлагаемой конституционной модели соответствуют, зачастую, даже без отдельного закрепления в Конституции (просто как следствие общих положений) следующие статьи и пункты, учитываемые в статье 12 Хартии: статья 2, статья 3 (оба пункта), статья 4 (пункты 1, 2, 4), статья 5, статья 7 (пункт 1), статья 8 (пункт 1), статья 10 (пункт 1) и статья 11. Уже набирается 11 учитываемых пунктов из 14. В принципе, даже пункт 1 статьи 9 Хартии не противоречит предлагаемой модели, ибо свобода распоряжаться своими ресурсами есть у любого лица, в том числе, органов местного самоуправления. То есть, 11-12 пунктов уже достаточно для того, чтобы обязательства в соответствии с Хартией были выполнены.
Подводя итог этой записке, отметим, что органам местного самоуправления может быть посвящена очень короткая статья Конституции, основные пункты которой:
- Граждане имеют неотъемлемое право учреждать органы местного самоуправления и определять их полномочия на тех же основаниях, на которых они учреждают любые другие объединения.
- Органы местного самоуправления – это частный случай объединений граждан, соответственно, они не входят в систему государственной власти, не подчинены ей, но и не могут обладать законодательной властью или собирать налоги.
- Органы местного самоуправления имеют полную свободу действий в рамках данного им гражданами мандата, в том числе могут учреждать организации в сфере образования, здравоохранения, управления коммунальным хозяйством и т.д.
- Граждане сами определяют список органов местного самоуправления, их компетенцию, порядок формирования, размер оплаты их сотрудников и т.п.
- Законом определяется доля собираемых государством на данной территории налогов, которая передается в доход органов местного самоуправления, но эта доля должна быть единой для всех территорий.