Альтернативные институты и заключительные слова
Впервые опубликовано на «Украинской правде» 17.02.2018 (https://www.pravda.com.ua/columns/2018/02/17/7171703/).
Предыдущая записка касалась тех вещей, которые не должны присутствовать ни в Конституции, ни в законодательстве вообще – демагогических, декларативных и декоративных положений. Здесь же я хотел бы остановиться на некоторых вещах, которые должны быть реализованы в законодательном поле, но совсем не так, как это сделано в настоящий момент.
Квазигосударственные институты
Существует несколько действительно необходимых институтов, которые правильнее, на мой взгляд, реализовать вне сферы государства. Под квазигосударственными институтами я понимаю институты, которые не входят в систему государственной власти, не подконтрольны государству, но действуют в интересах всего общества и берут на себя часть функций, которую традиционно выполняет государство. Поэтому они могут учреждаться законом и финансироваться за счет государственного бюджета (напомню, что это деньги налогоплательщиков, то есть, общественные средства). Рассмотрим два примера – прокуратуру и центральный банк, хотя спектр таких институтов может быть шире.
Прокуратура Украины
Статья 131-1 Конституции Украины посвящена институту прокуратуры. Есть то, в чем она не противоречит духу данных записок – в ней ни слова не сказано про то, что прокуратура входит в систему государственной власти. Однако так как Генеральный прокурор назначается и увольняется органами государственной власти, то нет независимости прокуратуры от государства. Чтобы понять, почему это важно, давайте сначала разберемся с тем, что должна делать прокуратура.
Первая функция прокуратуры – публичное (общественное) обвинение. То есть, обвинение от лица общества. В случае совершения криминального правонарушения обычно есть конкретные потерпевшие – родственники убитых, жертвы избиений, грабежа, мошенничества. Эти люди могут предъявлять частное обвинение. Но такие правонарушения еще и представляют общественную опасность – что делать, если потерпевшие не могут или не хотят предъявить обвинение? Для этого, параллельно с частным, и существует публичное обвинение.
Кроме того, могут существовать правонарушения, где нет конкретных потерпевших, потерпевшим является все общество. Например, чиновник берет взятку, разворовывает средства государственного бюджета (а это деньги общества!), превышает свои полномочия – это все преступления против общества. Вот в таких случаях и нужно публичное обвинение в суде.
Вторая функция прокуратуры – это расследование преступлений государства против общества. Конечно, государство – это лишь инструмент, а преступления всегда совершает субъект, то есть, чиновник, публичный служащий. О предъявлении обвинений по таким делам речь шла в предыдущем абзаце, но кто будет их расследовать? Государственные следственные органы не могут этого делать из-за конфликта интересов – будучи частью органов государственной власти, они являются полностью объективными и беспристрастными, когда расследование касается их коллег, других публичных служащих.
Исходя из сказанного выше, становится понятно, что прокуратура не может быть встроена в систему государственной власти. С другой стороны, прокуратура является одним из публичных институтов, то есть, обслуживает интересы общества. Именно поэтому предлагается ее реализация в виде квазигосударственного института. Ниже представлен один из вариантов, который может быть использован как модельный пример и для других подобных организаций.
Прокуратура учреждается законом (в рамках полномочий законодателя в правоохранительной сфере). Закон определяет формирование Совета прокуратуры – аналога совета директоров корпорации – например, в составе 11 членов, из которых не менее половины должны быть независимы от государства. Независимые члены не являются публичными служащими, не назначаются органами государственной власти, не получают основной части дохода (прямо или опосредованно) из государственных или местных бюджетов. Это могут быть представители адвокатов, ученые или профессора-юристы, ведущие корпоративные юристы. Желательно иметь 20-25% иностранных членов, которые тем более будут независимы от украинского государства.
Совет прокуратуры назначает орган управления (либо Генерального прокурора, либо Коллегию), т.е. менеджмент, и определяет его компенсацию, а уже менеджмент определяет организационную структуру, набирает персонал, устанавливает уровень оплаты труда. Вот эти нанятые сотрудники – прокуроры и их аппарат – являются публичными служащими, обязаны подчиняться Кодексу этики, получают финансирование из государственного бюджета. Совет прокуратуры регулярно проводит аудит и принимает решение об увольнении членов органа управления. Таким образом, государство через своих представителей в Совете имеет возможность видеть, что происходит, но не имеет решающего голоса в кадровых вопросах.
Национальный банк Украины
Статьи 99 и 100 Конституции Украины определяют функции, а некоторые другие статьи содержат пункты, касающиеся Национального банка. По фату же, Нацбанк у нас совмещает в себе несколько разнородных функций – это и центральный банк, и клиринговый центр, и регулятор банковской сферы. Исходя из принципов данных записок, следует разделить два типа функций и два института – все, что касается регулирования (лицензирования, контроля и т.п.) кредитно-депозитных учреждений, относится к компетенции исполнительной власти и должно быть реализовано соответствующим органов этой ветви власти.
Остальные функции, напротив, должны быть отделены от органов государства. Возьмем, к примеру, функцию проведения монетарной политики. Гривны – это обязательства НБУ, по сути, беспроцентные облигации на предъявителя. С помощью open market operations НБУ выпускает или погашает свои обязательства, то есть, контролирует денежную массу. Ранее правительства могли выпускать свои обязательства, которые были деньгами (например, в США до сих пор существуют Unites States Notes наряду с привычными нам Federal Reserve Notes). Сейчас у государства тоже есть свои облигации, ОВГЗ (в США это Treasury Notes), но это не средство платежа, и с их помощью государство не может увеличить денежную массу напрямую. Если бы такая возможность была, то правительство могло бы проводить эмиссию в своих частных интересах – попросту говоря, оно могло бы напечатать деньги для покрытия государственных расходов, раскручивая инфляцию, тяжесть которой несло бы на себе общество. То есть, существует конфликт интересов между текущей деятельностью правительства и его обязательствами перед гражданами как своим работодателем (полная аналогия principal-agent problem между менеджментом и акционерами). Поэтому важен независимый центральный банк, который не подчинен государству, действует в интересах всего общества и имеет функцию поддержания макроэкономической стабильности.
Организация НБУ может следовать модельному примеру: Совет НБУ, где большинство членов независимы и неподконтрольны государству, назначает Правление (или иной орган управления); Правление нанимает сотрудников; Совет регулярно проводит аудит и принимает решения об увольнении членов Правления. И в том случае, когда правительство решит увеличить долг, выпустив ОВГЗ, независимое от него Правление НБУ может выкупить эти ОВГЗ, увеличив денежную массу, а может и отказаться это делать.
Избирательное право
Следующая тема, к которой я обещал вернуться в записке № 5 – это избирательное право. Сейчас у нас реализовано всеобщее равное прямое избирательное право. Его проблемой является конфликт интересов. Экономическая система страны состоит из тех, кто создает стоимость, и тех, кто ее перераспределяет. Первые – это бизнес, частный сектор. Вторые – это государство, публичный сектор. Интересы всего общества – в максимизации суммарного объема ресурсов, но у тех, кто живет за счет перераспределения ресурсов, есть свой частный интерес – максимизировать не общую сумму, а перераспределяемую в их сторону часть. Рассмотрим один кейс, показывающий недостатки этого метода.
Допустим, у нас есть замкнутая система (изолированный остров), ресурсов которой вполне хватает для ведения натурального хозяйства, в ней живут 10 совершеннолетних людей. Все они имеют по 1 голосу. Из этих 10, 3 человека – пенсионеры, 1 – «силовик», 1 – «бюджетник» и 1 – «чиновник», итого 6 человек не создают добавочной стоимости, а живут за счет перераспределения стоимости, созданной оставшимися 4 людьми. Какой будет налоговая система и система социального обеспечения в таких условиях? Каков будет экономический рост? Ответ известен из истории – большинство, живущее за счет перераспределения, а не создания стоимости, будет за счет высоких налогов изымать практически всю добавленную стоимость и, используя социальное обеспечение, перераспределять ее внутри себя. Те, кто создают стоимость, потеряют всякую мотивацию и будут работать ровно столько, сколько нужно для удовлетворения минимальных потребностей. История доказала, что такая система – это тупик, социализм.
Суть данного кейса в том, что он вскрывает проблему конфликта интересов. Экономическая система страны состоит из тех, кто создает стоимость, и тех, кто ее перераспределяет. Первые – это бизнес, частный сектор. Вторые – это государство, публичный сектор. Интересы всего общества заключаются в максимизации суммарного объема ресурсов, но у тех, кто живет за счет перераспределения ресурсов, есть свой частный интерес – максимизировать не общую сумму, а перераспределяемую в их сторону часть. Более подробно эта тема раскрыта в статье Яновского, Жаворонкова и др. Проблема усугубляется еще и тем, что те, кто перераспределяет, имеют монополию на осуществление властных полномочий. Либертарианская идея предлагает магистральный путь борьбы с этой проблемой – минимизация функций государства, минимизация объема перераспределяемых им ресурсов автоматически уменьшает конфликт интересов.
Есть и второй путь, который я считаю целесообразным использовать наряду с первым. Там, где мы не можем исключить конфликт интересов, следует уменьшить его влияние на принятие решений. Дело в том, что правила перераспределения ресурсов – это законы, соответственно выбор представителей в законодательный орган не должен осуществляться теми, кто зависит от результатов этого перераспределения. Кто эти люди? В первую очередь, это те, кто получает доходы из средств государственного бюджета – условные «силовики», «бюджетники» и «чиновники». Во вторую очередь – это те, кто работает в муниципальных учреждениях (больницах, школах, музеях), основным источником финансирования которых являются не доходы от предоставления услуг, а финансирование за счет налогов. Наконец, сюда следует отнести и тех сотрудников предприятий, которые контролируются государством более чем на 50% или в которых доля государственного заказа в выручке превышает 50%. Право голоса должны иметь только те граждане, кто является или полностью независимым, или, хотя бы, материально независимым от государства.
Критерий может быть таким – право голоса имеют граждане, у которых за последние 5 лет (или за все годы с момента совершеннолетия для тех, кому до 23 лет) доля доходов, полученных из средств государственного бюджета, прямо или опосредованно, составляет менее 50%. Да, на сегодняшний день такая система лишит права голоса пенсионеров – но по мере того, как солидарная система сменится накопительной, пенсионеры станут получать все меньше от государства и все больше от своих накоплений, а накопительная часть – это уже не деньги государственного бюджета. Нет в предлагаемой модели проблемы и с избирательным правом учителей, врачей, деятелей культуры, потому что все эти люди будут работать либо в частных, либо в муниципальных заведениях. Суть либертарианских идей заключается как раз в том, что таких должно быть подавляющее большинство, а те заведения, которые управляются и финансируются государством, должны стать редким исключением.
Иллюстрация на количественном примере. Число собственно чиновников во многих развитых странах составляет, по данным Яковлевой, 0.8-1.1% населения, размер вооруженных в больших странах Европы и в США – 0.3-0.6% населения. Если мы возьмем нормальную численность остальных «силовиков», то, по данным Иноземцева, это 0.7-1% от общего числа занятых, то есть, примерно 0.4-0.6% населения. Таким образом, лишение права голоса может затронуть только 1.5-2.3% населения, а если исключить из базы расчета лиц моложе 18 лет, которые и так не имеют права голоса, то эта доля может возрасти до 1.9-2.9%.
Заключительные слова
Подводя итог двенадцати опубликованным запискам, можно рекомендовать структуру новой Конституции, которая содержит только необходимый минимум положений о целях, правах, органах управления государства, и не содержит декларативных и декоративных статей:
- Преамбула и первая статья – цели учреждения государства, его подчиненность и подконтрольность гражданам (записка № 1), запрет государству посягать на неотъемлемые права граждан (записка № 3).
- Вторая статья – вопросы гражданства, исключение природного гражданства из сферы регулирования государства (записка № 4), а также вопросы, находящиеся в исключительной компетенции всех граждан и решаемые путем референдума.
- Три статьи, посвященные организации и функционированию ветвей государственной власти – законодательной (записка № 5), исполнительной (записка № 7) и судебной (записка № 8). Пост президента в Конституции не предусмотрен (записка № 6).
- Статья о концептуальных положениях построения системы местного самоуправления, которое организовывается гражданами независимо от государства (записка № 9).
- Статья о порядке внесения поправок и переходные положения (записка № 10).
За основу может быть взят разработанный в части из этих записок проект, для внесения в него редакционных, стилистических и грамматических правок может быть созвана Конституционная ассамблея. Конституция – это общественный договор между гражданами, и законодательный орган не имеет мандата на его заключение. Поэтому новая редакция Конституции может быть принята исключительно гражданами путем проведения референдума и только при условии ее поддержки более чем 50% от числа тех, кто имеет право голоса.